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学前教育
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在家门口接受普惠性学前教育

——学前教育专家谈城镇小区配套幼儿园治理

     继中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)之后,今年1月,国务院办公厅又印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(以下简称《通知》),部署开展城镇小区配套幼儿园治理工作,引起社会广泛关注。

    国家为什么这么重视小区配套幼儿园治理?城镇小区配套幼儿园到底是什么属性?为什么必须提供普惠性服务?带着这些问题,记者采访了南京师范大学虞永平教授、辽宁教育学院罗英智研究员、北京师范大学洪秀敏教授、华东师范大学柳倩教授,以及南京师范大学学前教育政策研究中心刘颖和王海英教授。

    小区配套幼儿园治理为何如此重要?

    是实现普及普惠目标、提升人民群众获得感的重要举措

    记者:《若干意见》专门用一定篇幅强调要规范小区配套幼儿园建设使用。《通知》部署开展小区配套幼儿园治理,是贯彻落实《若干意见》的第一个行动举措。国家为什么要把城镇小区配套幼儿园治理摆在如此重要的位置?

    罗英智:开展城镇小区配套幼儿园治理,进一步扩大城镇普惠性学前教育资源,使城镇幼儿园的布局更加合理,满足老百姓就近、方便入园的需求,对构建广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系,实现学前教育普及普惠目标,切实提升人民群众的幸福感、获得感具有重要意义。

    小区配套幼儿园治理,实际上是回归本源,督促已有政策的落实。国家对城镇小区配套幼儿园建设与管理的政策是明确的,已经有一整套的文件规定。早在1993年,建设部颁布《城市居住区规划设计规范》,提出按照居住人口规模配套建设幼儿园。2010年,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》又对城镇小区配套幼儿园的规划、建设、移交和使用作出了具体规定,并在此后部署实施的第二期和第三期学前教育行动计划的文件中对贯彻落实工作提出具体要求。

    但这些政策要求没有得到很好的贯彻落实,在执行过程中仍然存在很多问题。主要表现在:一是应建未建。一些开发商在建设城镇住宅小区时没有按照要求和标准配套建设幼儿园,使得孩子在家门口无园可入;有些虽然建了,但未达到规模要求,只能满足小区内部分适龄孩子的入园需要,不能就近入园的孩子家长非常不满和焦虑,甚至因此上访不断。二是应交未交。一些幼儿园被开发商挪作他用,或没有及时交付使用,形同虚设;有的或被出售、出租,办成了高收费的营利性幼儿园,普通老百姓在家门口“不能上”“上不起”幼儿园,不得不舍近求远,怨声不断。三是应管未管。对于小区配套幼儿园建设和使用的诸多问题,一些地方政府及其相关职能部门并未认真及时解决,使违规的既得利益者误以为政策只是说说而已,不必当真;一些观望者随之效仿,使得问题不断累加,渐成顽疾。

    这次治理主要聚焦小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节存在的突出问题,表明了国家维护政策严肃性、严格依法依规办事、攻艰克难的决心,也是政府应当做、必须做、能做好的事。

    洪秀敏:部署开展城镇小区配套幼儿园治理,充分体现了党和政府回应老百姓“入园难”“入园贵”“入园远”等烦心事,想人民所想,急人民所急,坚持以人民为中心办教育思想。一是要让小区内的幼儿“有园上”。确保规划到位、建设到位,配建补全小区配套幼儿园,满足业主就近入园、方便接送的需求,弥补拖延已久的民生欠账。二是要让小区内的幼儿“上得起”。确保城镇小区配套幼儿园如期移交、如期使用,收费合理,办成满足民生需求的普惠性幼儿园。三是要让小区内的幼儿在家门口就能“上好园”。加强城镇小区配套幼儿园质量监管,使之成为办园规范、保教质量优良,让广大家长安心、放心、满意的幼儿园。

    小区配套幼儿园到底是什么属性?

    公共属性保障了居民享有公共教育服务的权利

    记者:城镇小区配套幼儿园涉及到城市居住区规划、建设、管理等,问题非常复杂。要理清小区配套幼儿园的有关政策,我们需要了解城镇小区配套幼儿园到底是什么属性?

    虞永平:小区配套幼儿园办成公办园或委托举办成普惠性民办园,是国家关于小区配套幼儿园发展的基本要求。这一要求的基本依据是小区配套幼儿园的公共属性。充分认识小区配套幼儿园的公共属性是理解国家小区配套幼儿园政策的起点。

    小区配套幼儿园具有公共属性。小区配套幼儿园是居住区的基本公共服务设施,无论土地是商业用地还是划拨土地,无论建设经费是开发商自有资金还是居民购房经费,无论土地出让协议中是否约定建设幼儿园,小区配套幼儿园的基本属性都是公共性的。居民买房,一定会选择考虑公共设施和条件。小区配套幼儿园作为公共设施必然会占用一定的小区居民公共空间,在一定程度上也影响了小区合理容积率,因此,应当为小区业主提供方便可及的服务。

    小区配套幼儿园具有公共服务职能。小区配套幼儿园具有公共性,是满足小区居民入园需要的公共服务设施,因而具有提供公共教育服务的基本职能。《中华人民共和国城乡规划法》明确规定城镇的建设和发展,要优先安排幼儿园等公共服务设施建设。2018年颁布的《城市居住区规划设计标准》则指出,五分钟生活圈以上级别的居住区配套设施必须包括幼儿园。政府的政策和规章充分保障了小区学前教育功能的实现,保障了居民享有小区配套幼儿园提供教育服务的权利,也保障了教育公平。

    政府监管是影响小区配套幼儿园公共性的决定性因素。由于多种原因,小区幼儿园的情况比较复杂,影响小区配套幼儿园发挥公共性的因素很多,其中最具决定性的因素是代表广大人民群众利益的政府。一方面,政府通过规划审批和监督落实,确保小区配套幼儿园规划到位,建设到位,不断增加学前教育公共资源;另一方面,政府通过各种措施加强对各类小区配套幼儿园的规范管理,确保其公益普惠性质,确保其提供有质量的服务,彰显其公共服务的属性。

    小区配套幼儿园为何必须普惠?

    自身属性与地域垄断性决定了必须提供普惠服务

    记者:这次治理要求将小区配套幼儿园办成公办园或委托举办成普惠性民办园。小区配套幼儿园为什么必须提供普惠性服务?

    刘颖:首先,小区配套幼儿园自身的公共属性决定了它必须提供普惠性服务。其次,小区配套幼儿园的地域垄断性决定了它只能提供普惠性服务。小区配套幼儿园是满足老百姓就近入园的主要渠道,具有天然的地域垄断性,是补齐学前教育短板,破解“入园难”“入园贵”问题的关键举措,是实现公共服务均等化,让老百姓共享发展成果的应有之义。再其次,小区配套幼儿园是否普惠直接影响了一个地方的资源供给和布局。随着“全面二孩”政策实施,现有普惠资源的不足与社会需求的矛盾日益凸显。但目前受城市土地的限制性因素影响,政府已很难在小区或者附近另外找地方来办一所提供普惠性服务的幼儿园。可见,把小区配套幼儿园办成普惠园是实现普及普惠目标的重要举措。

    如何确保举办者安心提供普惠性服务?

    地方政府分担办园成本、提升教师专业能力

    记者:小区配套幼儿园办成普惠性民办园意味着收费必须“亲民”。举办者降低收费后,政府是否有扶持政策帮助他们分担成本?如何确保举办者安心提供普惠性服务?

    柳倩:在加大公办园投入的同时,积极扶持、引导更多民办园办成普惠性幼儿园,是构建公益普惠学前教育体系的重要手段。《若干意见》要求通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等多种方式,支持普惠性民办园发展。

    小区配套幼儿园办成普惠性民办园后,将享有地方政府的各项扶持政策,具体主要包括两类:一类是针对办园成本的分担政策。小区配套幼儿园委托办成普惠性民办园后,政府通过零租金、低租金、生均补助等方式予以扶持,政府分担成本的部分增加了,家长的保教费就可以降下来,入园贵的问题才能有效解决。还有一类是针对教师专业能力提升的政策。幼儿园保教质量的关键是教师,有质量的教师必须有稳定的待遇保障,需要持续的专业引领。小区配套幼儿园办成普惠性民办园,各地在提高师资质量方面都有很多好的做法值得借鉴。一方面通过加强规范监管,确保民办园举办者依法保障教师工资待遇,从源头上有效稳定师资队伍;另一方面,进一步加大教师培养培训力度,在学历进修、继续教育培训、职称评审等方面将普惠性民办园教师纳入与公办园教师同等考虑,派驻优秀公办园园长和教师到普惠性民办园,通过多种方式提高其教师专业能力,保障其向社会提供安全有质量的学前教育服务。

    小区配套幼儿园普惠了,质量会下降吗?

    质量不仅不会下降反而还会提高

    记者:某小区配套幼儿园原是引进国际课程的双语幼儿园,每月3000元的保教费让普通工薪阶层难以负担,最近小区居民收到一个好消息,幼儿园收费将会降到1500元。家门口幼儿园收费降低是件好事,但家长们担心“一分钱一分货”,收费降低质量也会降低。家门口的幼儿园普惠了,质量会下降吗?

    刘颖:事实上,降低收费不等于降低质量。让家门口的幼儿园普惠,质量不仅不会下降反而还会提高。

    费用之所以能下降是因为政府分担了成本。原来的小区配套幼儿园收费高,一部分原因是因为租赁或购买成本占据了办园成本的大部分。治理以后,小区配套幼儿园由政府举办公办园或减免租金委托举办普惠园,这样,园舍的租赁或购置成本省下来了。另外,政府还会为提供普惠性服务的小区配套幼儿园提供生均经费补贴、税收优惠、派驻公办教师等多种支持政策,分担其办园成本。

    费用下降还因为普惠的小区配套幼儿园减少了家长不必要的支出。原来家长支付的高额保教费用,并不都指向有质量的服务。一些高收费园所将大量的成本用于修建豪华的校舍、购买精致但玩法单一的玩具、提供国学课和高尔夫课等让人眼花缭乱但对幼儿长期发展无甚益处的“兴趣课程”。建设普惠的小区配套幼儿园,将建立和完善机制,引导、约束财政经费和家长收费用于与儿童身心健康发展、与学前教育质量紧密相关的因素,挤掉过高的利润。把不必要的成本去掉,也就能在保证质量的前提下降低收费。

    实际上,治理小区配套幼儿园有利于质量持续提升。按《通知》要求,小区配套幼儿园依标准规划和建设,教育行政部门全程参与,使得小区配套幼儿园的场地、园舍、设施等配置,为学前教育提供并不豪华但是质量良好的硬件设施。同时,对于建成的小区配套幼儿园,政府将组织专业力量对其管理能力、卫生安全、保教质量等进行长期的、过程性的监督管理和技术支持,改善软环境,持续提升园所质量。

    记者:有的家长认为,幼儿园教育和水果蔬菜一样,“一分钱一分货”,价格高的质量就高。怎么判断幼儿园是不是高质量?高收费的幼儿园质量就一定高吗?

    刘颖:用价格来判断质量是不科学、不恰当的,学前教育的高收费和高质量之间不能简单画上等号。高质量的学前教育是指能够积极促进幼儿学习和发展的教育。在幼儿园中,教师合理的工资待遇、教师的资质、满足幼儿身心发展需要的玩具和材料、兼具发展性和适宜性的课程、师幼之间积极而支持性的互动等,才是影响幼儿园教育质量关键因素。只有为这些关键因素提供了必要的经费支持,才有可能产生高质量的学前教育。

    现实中,由于多种原因,一部分高收费的幼儿园并没有在这些关键因素保证充足的投入。一是高收费可能更多用于与质量无关的“噱头”。如果大部分支出用于与质量无关的要素,即使支出再多,对保证和提高质量也没有帮助。二是高收费可能更多用于谋取利润最大化。一些过度逐利的园所希望能迅速收回成本、获取高额的利润,他们可能会利用学前教育典型的信息不对称特点,在家长看不见或看不懂的地方削减投入。三是高收费还可能成为一些开发商经济收益的来源。高昂的收费中被开发商“分了一杯羹”,用于维持和提高办园质量的经费就少了。

    “一分钱一分货”不适用于判定幼儿园的质量,低收费的园所也可能提供有质量的学前教育。

    小区配套幼儿园会挤占民办园发展空间吗?

    小区配套幼儿园普惠后会迎来新的发展机遇

    记者:有人担心这次治理工作会影响民办园的持续发展,甚至最终导致民办园退出历史舞台。小区配套幼儿园提供普惠服务是否会挤占民办园发展空间?

    王海英:这种担心是不必要的,部分言论者过于夸大其词。实际上,小区配套幼儿园普惠不仅不会影响民办园发展,挤压其生存空间,反而有助于促进其健康、可持续发展。

    首先,民办园不会退出历史舞台。《通知》清楚地要求:小区配套幼儿园办成公办园或委托办成普惠性民办园,并不是只能办成公办园。从2010年“国十条”,到去年出台的《若干意见》,都把“坚持公办民办并举”“大力发展公办园、积极扶持普惠性民办园”作为国家一以贯之的要求。因此,“民办园退出历史舞台”之说根本不成立。

    其次,转为普惠园后会迎来新的发展机遇。小区配套幼儿园转为普惠园后,将会面临一个更加友好的、支持性的生态环境,具有多方面的发展机遇。普惠园的租金会降低或减免,减轻幼儿园的办园风险与运行压力;收费会更趋合理,家长的入园负担有所降低,幼儿园的生源压力会有所缓和;教师队伍会更加稳定、更加专业化、更具幸福感;家园关系会更加和谐,彼此信任度会有所提高,最终营造一个安全、友爱、互信互赖的发展环境。

    再其次,小区配套幼儿园办成普惠园不会影响营利性幼儿园发展。小区配套幼儿园与营利性幼儿园属性不同,服务范围不同,两者并不重叠。小区配套幼儿园具有公共服务属性,要履行公共服务职能。而营利性幼儿园提供的是选择性服务,可以满足特定人群的个性化需求,遵循的是市场化运作与竞争性逻辑。《通知》中所强调的小区配套幼儿园不得营利,是引导小区配套幼儿园回归本源,回归公益普惠、公共服务的发展方向。有办营利性幼儿园意愿的举办者,可以在小区配套幼儿园之外的空间继续举办,满足家长选择性需要。


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